国民政府成立后由于诸多主观和客观的原因，对孙中山《建国大纲》的践行，虽有不少努力，但总体是不成功的，其根本原因在于国民党和国民政府本身。
孙中山建国思想内容极为丰富，曾先后撰写了《会议通则》（即《民权初步》）《实业计划》和《孙文学说》三部著作，后来将它们合编为《建国方略》。为了能让广大党员和民众既简便又迅速地了解和掌握孙中山的建国思想和方略，国民党宣传部门特制作《建国大纲表解》，通过党史会文件、报纸、书籍进行宣传。表解首先指出其根据是三民主义、五权宪法。规定国家未来的目标、办法。在民族方面：对于国内弱小民族扶植之，对于国外侵略强权抵御之，废除不平等条约，恢复国家平等，国家独立。在民权方面：行使选举权； 行使罢免权；行使创制权；行使复决权。政府训导人民之政治知识与能力。在民生方面：发展农业以足民食；发展织业以裕民衣；建筑屋舍以乐民居；修治道路以利民行；政府与人民协力进行。按程序实行。在军政时期注重扫除障碍，宣传主义，一切制度悉隶军政。在训政时期突行调查户口，测量土地，办理警卫，修筑道路，政府协助人民筹备自治。平均地权节制资本。征收地价并可随时收买，政府与地方协力发展大规模之工商业。在宪政时期，政府设立立法院司法院、行政院推行省治，民选省长，监督全省的自治，受中央指挥。设立考试院、监察院，试行五院之治。召开国民大会：每县选举一人组织，决定宪法，选举政府。表解基本上勾勒了孙中山的建国蓝图，军政、训政、宪政三个时期的目标、任务、实现的方法、组织保证，为国民政府的指导纲领。五权宪法是孙中山借鉴古今中外治国理政经验教训、利弊得失而制定的政治方案，始终停留在理论探索阶段，在他身前也并未完全实行过。关于民权，规定人民有选举权、罢免权，以及创制权、复决权。而民生主义规定尤其明确，首次将人民的衣、食、住、行写入大纲。自清朝推翻后，北洋历届政府的政纲中从未这样明确规定过，因而给人以新政新气象的印象，耳目为之－新。当然不可否认，国民党代表了地主资本家等有产阶级的利益，对于孙中山建国大纲的实行并不认真，贯彻推行并不彻底，这也是毋庸讳言的。
进行县政建设 “巩固民国基础”
《实业计划》是孙中山《建国大纲》的重要组成部分，是孙中山关于经济建设的宏篇巨制。是孙中山在长期革命生涯中考察世界各国经济建设成功经验、旨在发展国家经济、振兴中华的重要理论探索。书中不仅提出了一个由国家举办各项交通运输和生产开发事业的宏大计划，勾勒了中国前所未有的宏伟建设图景，而且提出了希望通过欧美各国的支持合作，“使外国之资本主义以造成中国之社会主义，而调和此人类进化之两种经济能力，使之互相为用，以促进将来世界之文明也”。即用外国资本来发展中国经济，实现民生主义。而在中国发展起来后，中国亦可支持其他国家，“互相为用”，共同发展，以促进将来世界的文明。如何实现《实业计划》中设想的宏伟目标呢？孙中山认为关键是要有“巩固的民国”，而“巩固的民国”的基础则是县政，只要将县治理好，建设好，民国的基础就牢固，各项建设事业就能顺利进行。
县在中国历史上是最为稳定的一级政区。在《建国大纲》中，孙中山明确规定未来中国实行以县为自治单位，以此作为建立民主共和的政治基础。视为“训政”的重点和实现“宪政”的前提。“先以县为自治之单位，于一县之内努力于除旧布新，从深植人民权力之基本，然后扩而充之，以及于省”。“《建国大纲》者，以扫除障碍为开始，以完成建设为指归。”并规定自治县的标准是“全县人口调查清楚，全县土地测量完成，全县警卫办理妥善，四境纵横之道路修筑成功，而其人民曾受四权使用之训练”。后来在《地方自治开始实行法》中则将它概括为清户口、立机关、定地价、修道路、垦荒地、设学校六事。既然孙中山如此重视县政建设，所以，对建国必自县始的观点表示接受和赞同。朱执信说：“中国人民除了分到各县的小区域以外，他的民权政治无由发生，中国人民除了分县各自改良之外，也没有进步的机会”。南京国民政府之所以赞同孙中山县政建设的主张还有其更深的考虑，为了巩固自己的政权，也有加强县政建设的必要。南京国民政府自1927年成立后，主要统治基础在城市。面对中共开展的农村土地革命、农村割据以及地方军事实力派的对抗和日本帝国主义侵略等，希望通过县政建设将自已的势力深入到广大农村，以巩固自己的统治。由于国民政府的重视，1927一1937年间，县政有了很大的改变。
南京国民政府成立后，遵循孙中山关于训政时期将县自治作为制定了有关地方自治法规和各项措施推行新政，调查土地、人口，核实地价，办理警政，修筑道路、开展公共卫生活动，开设医院，预防疾病，开办社会救助、各项慈善活动。为了推进训政，国民政府还在全国各省进行实验县和模范县试点，派遣中央官员和大学教授、法政专业大学生深入有关县进行具体指导，总结经验，以便在全国推广。如梅思平、胡次威、陈伯心等均曾深入有关县进行县政指导。胡次威曾是内政部次长、大学教授、出任过兰溪县长，亲自主持县政试验，后来写成《民国县制史》一书。当时江浙是全国推行训政的重点地区，训政成绩斐然。全国一度出现江宁、兰溪、无锡、常熟等多个模范县和实验县。这些实验县政建设归纳起来就是“教民、养民、卫民三件事”。江宁实验县将县政分为民政（自治行政、户籍行政、卫生行政、保卫行政）、财政、教育、建设（公路、水利、农村金融、改良蚕种、造林、合作社）、地政五类。
为了确保训政时期县政建设能如实推行，对于县长人选进行严格挑选，规定县长必须是国民党员担任。甚至举行中国史上从未有过的县长选拔专门考试，其应考资格高于当时的文官高等考试。这种通过专门考试录取的县长具有优秀任用的资格。1935月9月，国民政府正式公布《县长考试条例》，规定县长考试分省进行，每三年举行－次。应试者需年满30岁，并有相应的资格限制。不过，由于抗战爆发，因军事、政治需要，许多县长不少改由省府委派和驻军人员担任。总之，在国民政府建立初期，全国县政建设取得了一定的成绩，尤其在户政（人口普查、登记）、地政（土地清查、测量、户地测量、登记、发照、地价核定）、卫生事业、社会救济、教育（开设国民学校、民众教育館、图书馆、师范、办报、编史修志）、卫生（卫生院、卫生所、防疫所）、经济建设（农业改良、农田水利、植树造林、畜牧、病虫害防治、垦荒）、工业（手工业、机械厂）、合作事业、农村金融（农业银行的开办、合作金库、农仓）、贸易管理及商业（商场建立、集市组织、设交易公店、物价平估）、交通（公路修建、养护，水上航运、电话、电报开通）等方面较为显著。虽然因地理条件和战时经费等原因限制，各县县政（尤其是边远地区的县）建设不平衡，但县政建设的种种事业本身则是有目共睹的。浙江大学方新德教授曾对民国时期浙江县政作过多年研究，他以教育为例，对这一时期浙江县政评价说：“虽然限于种种原因，当时总体上是做的不如说的多，尤其浙江经受了八年战火，更是心有余而力不足；但办好学校是需要一段历史过程的，今天的浙江名校中，许多是在国民政府时期创办。应该承认，当时教育工作是有－定历史功绩的。”民初社会动荡，百业凋敝，农村破产。所以县政建设对提振农村社会活力有助推作用。但又毋庸讳言，这些县政建设大多停留在表面，流于形式，甚至可以说是失败的。
遵循《建国大纲》 振兴国家经济
在南京国民政府建立后的头十年，国民政府在国家层面上，“其建国努力与成果于政治、军事、经济、社会、文教等各方面，其中成就最大的应属经济。”
根据孙中山《建国大纲》中设计的中国经济建设兰图，国民政府在成立之初，即设立了农矿部、工商部、财政监理委员会、交通部。1928年又增设了建设委员会、铁道部、国民政府预算委员会等机构，从组织机构上保证《建国大纲》各项目标的实现。为了实施孙中山《实业计划》中的规划内容，1928年国民政府又先后召开全国经济会议、财政会议。1931年6月在行政院下设立了全国经济委员会。在其后的十年中，各项经济活动大体上均按照孙中山的实业计划，逐步举行。1928年2月实施海关新税则，美国率先与中国达成关税协议，德国、挪威、比利时、意大利、丹麦、葡萄牙、英国、法国紧随其后，达成协议。日本也于1930年5月与中国签订关税协议。至此，中国完全实现关税自主，废除了自1842年第一次鸦片战争以来，中国关税由列强操控的局面。关税收入的增加，促进和保护了本国工商业的发展。甲午以后，中国的盐税也成为外债的担保品。国民政府釆取若干措施、最终收回了盐税的人事权和管理权。1931年废除了自清朝咸同年间始行的害国病民的厘金制度。将各种厘金与由厘金演变而来的各种名目税收统统废除。开征新统税。税收的整顿，大大增加了政府的财政收入。1929年6月国民政府财税收入为33000余万元，1937年6月增加到87000余万元。八年间，增加了2.63倍多。
财政税收的增加，为经济建设计划的实施提供了可能。为了实现孙中山的《实业计划》，振兴中国工业，国民政府于1935年4月设立了资源委员会，负责调查研究并筹划各种经济建设和重大工程项目。同年12月，国民党五届－中全会还通过“确定国民经济建设实施计划大纲”并制定原则八项。如调整金融，统一货币，实行银本位。孙中山是现代中国金融改革的倡导者。早在1913年2月，他在与《大阪每日新闻》社顾问泽村幸夫谈话时就说：“中华民国第一应着手者，为币制之改革”。在《实业计划》中，他反复强调“币制必须改善并予统一”。1920年在广州，孙中山又提出设立中央银行，并任命宋子文负责其事。对于孙中山“币制革命”和设立中央银行的主张，国民政府竭力奉行，并对此给予高度重视。1928年11月，中央银行在上海正式成立。此后又通过改组中国银行、交通银行，强制增加官股，将其纳入国民政府金融管制之中。1933年在全国推行“废两改元”，实行单一货币，从而结束了自清末以来币制紊乱的局面。1935年设立邮政储金汇业总局，1936年又创办中国农民银行，设立中央信托局。“四行两局”金融局面的形成，国民政府基本完成孙中山生前在《实业计划》中主张的金融改革的目标。有评论说，国民政府成立后，始终以奉行孙中山《建国大纲》的遗教“为建国最高指导原则……国民党统一中国后的十年间，一方面进行中央化政策，一方面致力国家建设。各项建设中以对财政金融制度最为重视。”有人认为这也是“八年抗战成功最重要的因素”之一。
国民政府无法实现《建国大纲》
毋庸讳言，南京国民政府成立后最初十年践行孙中山《建国大纲》中规划的蓝图是中国现代化事业的一部分，在中国现代化历程中占有重要位置。县政建设也罢，国家建设也罢，尤其关税权的收回、币制统一、金融改革、教育的推进，等等都是中国社会走向现代化所必须的，不可否定的。它的推进，表明了国民党人中，追随孙中山、继承孙中山遗志，完成孙中山未竟事业的大有人在。他们对实现孙中山《建国大纲》所采取的措施不可谓不具体，体现出“殷殷求治”的心情，但是他们的这种努力，历史证明，并不成功。
首先，南京国民政府是代表地主资产阶级利益的政权。领导国民政府的中国国民党不是一个在长期艰苦环境下磨炼出来、受人民拥护的政党。从1927年开始北伐起，国民党能在很短时间内建立起全国政权，在很大程度上说是用招降纳叛，对各种旧势力进行妥协的基础上建立起来的。领导高层缺少一支在今后建设中所必备的坚强领导干部队伍。在大革命后期和“清党”活动中，能给国民党带来活力，具有献身精神的人要么当着异己被清除，要么推到共产党一边。留在党内的大多为缺乏改革建设意愿的既得利益者，而原先信守中山精神的革命者也很快被旧势力所同化，成为新贵，新入党的人更多是冲着做官发财而来的。从表面上看，国民政府好像有计划、有步骤、有目标去推进《建国大纲》，尤其是《实业计划》，实际上早已丧失革命意志和革命理想。早期的国民政府实际上是一个依靠利益而非靠革命理想凝聚起来的松散的政治联盟。这样的政府当然不能担负改造中国、推进中国现代化的重任，其失败是必然的。
其次，孙中山是一位伟大的革命理想家。他在《建国大纲》中设计了中国经过军政、训政、宪政三个阶段实现现代化的蓝图。规定经过三年“军政”，六年“训政”，再进到“宪政”。国民政府奉此为经典理论，去加以实行。然而社会转型是一个相当长期的复杂过程。在西方往往是经历了上百年，甚至数百年。这种“革命至上”“革命万能”的做法低估了中国复杂的国情。事实证明，要在如此短的时间内实现宪政，根本不可能。何况当时的国民党本身就无此能力和水平，内部派系林立、钩心斗角，矛盾很深。况且一切“制度悉隶军政”，最高统治者蒋介石实际是一个军事独裁者，靠玩弄权术来操纵控制国民党。结果一切“新政建设”在实际运作上只是流于形式，做做表面文章，说的比做的多，县政建设率多如此，大型经济建设中也存在以少报多、弄虚作假的问题。在国民党统治的22年里，中国的城乡面貌基本如旧，社会基层仍然为封建宗法势力和富绅所把持，农民的贫穷、愚昧和落后状况并未有所改变。
再次，县政建设、实业建设需要一个安定的社会环境，但国民政府建立后并不具备这个条件。自国共第一次合作破裂后，国民党坚持“剿共”政策。对革命根据地进行大规模围剿。中共独立开展武装革命斗争，反抗国民党的反动统治。国民党地方实力派实行地方割据，武力抗拒国民党的兼并政策。日本久存吞灭中国之心，认为中国的统一和新政建设不利于日本的对华侵略，就在国民政府成立不久，公然出兵阻止国民革命军北伐，一手制造了“济南惨案”。1931年制造“九·一八”事变，武力侵占中国东三省，次年劫持溥仪，制造伪满洲国。同年在上海挑起“一·二八”事变。直至1937年7月，最终挑起全面侵华战争。在这种背景下，国民政府许多新政都是以军事优先来考虑。县政建设的一个重要目的是动员农村的人力、物力、财力来“剿共”，乡镇保甲制度的推行是防范和屠杀共产党和人民。许多军事工业建立和武器生产是用来消灭红军。根本不是用来改善民生，为民办事，进行国家建设。
总之，国民政府成立后由于诸多主观和客观的原因，对孙中山《建国大纲》的践行，虽有不少努力，但总体是不成功的，其根本原因在于国民党和国民政府本身。
（谢俊美 作者系华东师范大学教授、博士生导师）